Sobre la Reforma del Sistema de Pensiones.12

Guillermo Le Fort V.

       La reforma del sistema de pensiones durante la última década ha sido un foco de preocupación y atención pública, por lo que se han convocado a dos comisiones presidenciales y se han presentado dos proyectos de Ley.  Progresismo con Progreso no ha estado fuera de esta discusión y presentó en 2016 una amplia propuesta de reforma cuyo contenido sigue plenamente vigente.

       El problema de las muy bajas pensiones en Chile se origina en la insuficiencia de los ahorros privados y públicos disponibles para financiarlas.  El ahorro acumulado en las Cuentas Individuales no alcanza a financiar pensiones con una tasa de reemplazo del ingreso promedio en actividad que pueda ser considerado razonable, de manera que la pensión equivalga al menos a 2/3 del ingreso en actividad.  Esto por la baja tasa de cotización, por la reducida densidad de las cotizaciones o amplias lagunas previsionales, por la baja rentabilidad después de la crisis sub-prime, y por el aumento de las expectativas de vida que conduce a un aumento en la relación entre los años de pensionado y los años de cotizante.  Por otra parte, el sistema sufre de una fuerte merma en su prestigio por haber incumplido severamente las expectativas de la población.  Ante las lagunas, el deterioro de la rentabilidad y el aumento de las esperanzas de vida, las administradoras prefirieron seguir proyectando pensiones sobre la base de tasas de retorno de los activos y densidades de cotizaciones poco realistas, en vez de informar y educar al público sobre las dificultades que enfrentaban sus futuras pensiones.

       Coincidiendo con la propuesta del gobierno de S. Piñera que propone reforzar el pilar solidario y ajustar los parámetros del actual sistema, manteniendo sus características de sistema mixto de capitalización y solidario, creo que a la propuesta le faltan elementos.  Además, es necesario reforzar la institucionalidad, ampliar la competencia entre las administradoras de fondos de pensiones, y hacer una reforma más integral que abarque también al mercado laboral y al emprendimiento.

1. Reforzar el Pilar Solidario.

       La contribución del Estado a través del pilar solidario hoy parece insuficiente dada la prevalencia de elevado desempleo y alta informalidad durante la vida laboral de las generaciones que ahora están llegando al momento del retiro. El Estado debe hacer un esfuerzo adicional y reasignar presupuesto al Pilar Solidario de las pensiones más que duplicándolo con un costo estimado de 1,2% del PIB anual (USD 3,500) en régimen. La atención de las necesidades más urgentes requiere ser muy estricto en priorizar al asignar recursos fiscales limitados y no seguir con lo que se hizo común en la administración Bachelet II de privilegiar a grupos de interés muy vocales, comprometiendo recursos en proyectos de baja rentabilidad social, como la gratuidad en la educación superior o nuevas universidades públicas.

       Es cierto que los recursos del Estado son limitados, pero parece inequitativo y socialmente ineficiente recargar a los trabajadores que ahorran y cotizan con una sobre prima destinada a pagar las pensiones de los que no cotizaron.  Me parece un principio fundamental que el pilar solidario y los subsidios del sistema de pensiones se financien con rentas generales de la nación a la que contribuyen, con la debida progresividad, los ingresos provenientes del trabajo, coticen o no, y por supuesto también los ingresos del capital.  Si la reasignación de recursos públicos no es suficiente y se requiere una mayor recaudación tributaria, las tasas y bases de algunos impuestos deben ser ajustadas y el IVA es un posible candidato.

       La reforma tributaria y otros esfuerzos de las políticas públicas deben ir dirigidos en pro del crecimiento económico.  Cada punto de crecimiento adicional del PIB genera recursos para el Estado del orden de 700 millones de dólares anuales, además de incrementar empleos formales y salarios. Con estos recursos es posible hacer aumentos sustentables en los recursos destinados al pilar solidario al tiempo de reforzar los ahorros privados. El crecimiento del PIB tendencial ha caído a menos de 3% por año, muy por debajo del crecimiento promedio histórico del PIB chileno de algo más de 4% anual, por lo que hay espacio para que reformas bien diseñadas permitan recuperar capacidad de crecimiento.

2. Mantener Sistema Mixto de dos Pilares: Capitalización y Solidario.

       La mantención de un régimen mixto de capitalización individual con un pilar solidario complementario que proteja a los más vulnerables es el camino correcto. Este genera los incentivos para ahorrar y cotizar, ya que a partir de un cierto nivel la pensión depende del monto ahorrado.  Por el contrario, en un sistema de reparto dónde el resultado de la pensión es independiente del monto ahorrado, el incentivo es a evitar cotizar, o hacerlo por el mínimo posible exacerbando el problema de las lagunas previsionales.  Más aún, en un sistema de reparto grupos organizados pueden llegar a mejorar sus pensiones con cargo al esfuerzo de ahorro de otros, lo que refuerza la resistencia a cotizar y debilita adicionalmente las finanzas del sistema de pensiones.

       En un régimen mixto como el vigente los recursos que entrega el Estado pueden calibrarse de acuerdo con las disponibilidades y las prioridades, en forma congruente con el equilibrio fiscal y focalizándose en los grupos de menores ingresos.  Por el contrario, el déficit previsional de los sistemas de reparto y el control de este tipo de gastos por grupos de interés ha constituido una de las principales causas de insolvencia fiscal e inestabilidad macroeconómica a lo largo de la historia y a lo ancho del mundo.

3. Ajustar los Parámetros del Actual Sistema.

       Es necesario modificar los parámetros del sistema incrementando la tasa de cotización en forma gradual algo más allá del 14% propuesto por el gobierno de S. Piñera y lo más cercano al 18% de referencia de la OECD.  Incluso para personas que cotizan regularmente y tienen alta densidad de cotizaciones, dada la actual rentabilidad, la pensión resultante con una tasa de cotización del 14% sigue siendo baja en comparación a su ingreso promedio en actividad, prevaleciendo una tasa de reemplazo que no alcanza al 66%.  Esto es resultado de la baja rentabilidad de las inversiones a escala global y las cada vez mayores expectativas de vida de la población con una edad de retiro que se mantiene inalterada.

       Idealmente la edad de jubilación debería ser igual para hombre y mujeres, y debería existir un mecanismo permanente que ajuste la edad de retiro en función de la esperanza de vida con vistas a mantener una relación elevada y estable entre los años trabajados y cotizados con los años de pensionado. Entendemos que esto solo es posible si existen las oportunidades para prolongar la vida laboral después de los 60 o 65 años para lo que se requiere mejoras en el mercado del trabajo y una flexibilización de sus regulaciones que aumenten los incentivos a contratar y mantener contratados a personas de la tercera edad.

       Debemos buscar formas de institucionalizar las propuestas de cambios en parámetros como tasas de cotización y edad de jubilación. Tomar decisiones que afecten los parámetros del sistema es difícil desde el punto de vista político. La institucionalización de esa instancia, por ejemplo, llevada a un Consejo Previsional Permanente, facilitaría la toma de decisiones oportunas dentro de los rangos que fije la Ley.

4. Un enfoque integral previsional-laboral.

       Las limitaciones del mercado laboral son en parte responsables de las bajas pensiones por la baja densidad de las cotizaciones, lo que debe ser corregido.  Pero esto requiere de un enfoque integral que abarque al mercado laboral y también al emprendimiento.  Aunque se haga obligatoria la cotización previsional para todo tipo de ingreso del trabajo, no existen controles que hagan la normativa efectiva por lo que es preferible enfocarse en formalizar el mercado laboral y en facilitar la cotización voluntaria. Es importante incentivar la formalidad y permanencia en el mercado del trabajo mediante una mayor flexibilidad y adaptabilidad de los contratos laborales.  Un sistema de seguro de cesantía portable que gradualmente reemplace a la indemnización por años de servicio reduce los costos de contratar y facilita la flexibilidad laboral.  Incluir en el pago del seguro de cesantía la cobertura de cotizaciones durante el tiempo de cesantía también ayuda a reducir lagunas. Además, es necesario facilitar la cotización voluntaria de los emprendedores eliminando límites o techos que la restringen y que dificultan cubrir las lagunas del pasado; los emprendedores no tienen ingresos regulares por lo que no se puede esperar que sus ahorros previsionales sean también regulares. Por otra parte, es importante eliminar los desincentivos a cotizar para trabajadores independientes de bajos ingresos, haciendo accesibles todos los beneficios que se dan para indigentes a trabajadores con cotizaciones previsionales cuyos ingresos no superen cierto umbral como el ingreso mínimo familiar o algún múltiplo de este.

5. Ampliar la Competencia del Sistema AFP.

       Es necesario también actuar sobre las limitaciones a la competencia que prevalecen en la industria de las AFP. Las rentabilidades del capital propio de las AFP han sido muy altas en comparación con el retorno de los fondos pensiones y no se percibe una relación funcional entre ambas variables. Las elevadas economías de escala que presenta la industria tienden a la concentración en unas pocas firmas, lo que impide que las economías de escala sean traspasadas a los consumidores en la forma de menores comisiones y mayores retornos, como sucedería en un mercado con alta competencia.  Para aumentar la competencia y aprovechar integralmente esas economías se podría crear una institución única que administre los pagos de cotizaciones y pensiones, asista al futuro pensionado en las proyecciones de su futura pensión y provea educación previsional, recibiendo una parte de la actual comisión, la comisión por administrar pagos.   La segunda parte de la comisión, por administración de cartera, debería cobrarse sobre saldos y en función de la rentabilidad efectivamente obtenida por los fondos administrados.  Los afiliados a esta “administradora de cuentas” podrían elegir entre diferentes Administradores, las actuales AFP y otras instituciones debidamente calificadas, a aquella que le gestione sus recursos en fondos del tipo A, C, o E, con una comisión cobrada en función de la rentabilidad obtenida.  De esta forma se podría facilitar la creación de más instituciones especializadas en la gestión de fondos previsionales y así promover la competencia.

       Entendemos que la transición a un nuevo sistema de comisiones tiene distintas complicaciones, pero al menos este puede introducirse para todos los nuevos afiliados, y gradualmente permitir, bajo ciertas condiciones, el cambio de régimen para los que ya están en el sistema.

       Hay otras áreas en las que futuras reformas deberán entrar como reforzar la legitimidad social del sistema previsional indicando que el sistema de retiro de las FFAA, Carabineros y Prisiones a la larga debe incorporarse a la misma lógica del sistema previsional mixto de Capitalización Individual con Pilar Solidario. Pero esto requiere otras reformas tanto en la extensión como en el sistema de la carrera militar y un proceso de transición. También es importante ampliar el sistema de rentas vitalicias, mejorar la institucionalidad del seguro de invalidez y sobrevivencia, crear un sistema de seguros de sobrevida para la cuarta edad entre otras, pero en mi opinión las tareas más urgentes están contenidas en los temas discutidos anteriormente.

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1. Agradezco mucho los comentarios de Felipe Cristi y Rodrigo Pablo.
2. Este artículo fue publicado originalmente en la web El Líbero el 8 de enero del 2019.

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