El Estado en la Economía

Guillermo Le Fort V. economista y Presidente del Centro de estudios Democracia y Progreso

En este documento hago una reflexión sobre el papel del Estado en la economía, la que está limitada a esta dimensión particular, por lo que el análisis debe complementarse con varias otras dimensiones de la labor del Estado, incluyendo la dimensión política, la dimensión social, lo será objeto de otras discusiones.

La Constitución Política del Estado es un marco general de normas básicas para las que debe existir un amplio acuerdo nacional que sea sostenido en el tiempo. En la Ley y no en la Constitución es dónde se deben expresar las distintas visiones ideológicas, políticas y programáticas que llevan a definir el modelo de desarrollo que es implementado.  En ese sentido el Estado que queremos no solo se define en la Constitución, sino que también en las políticas públicas que se expresan en leyes, decretos y reglamentos. 

El Estado que queremos es un Estado complementario al mercado, dónde ambos son necesarios y convergen para mejorar progresivamente el bienestar de la comunidad.  El Estado debe estar presente en impulsar el desarrollo inclusivo, debe ser democrático y responsable, eficiente y subsidiario, y constituirse en pilar de estabilidad para la sociedad.

Estado Evolutivo y Complementario al Mercado

Para algunos el Estado es considerado una alternativa al mercado, (más Estado implica menos mercado), pero en verdad Estado y Mercado son complementos. El Estado se subordina a las personas y comunidades, por eso su regulación al mercado se funda en que esta debe ser eficiente y mejorar el bienestar social.  El mercado tiene imperfecciones que un Estado eficiente puede corregir mediante regulaciones y el marco legal adecuado que permita su funcionamiento competitivo y con costos debidamente internalizados.

El Estado y sus regulaciones pueden superar limitaciones a la competencia (como las barreras a la entrada, posición dominante, información asimétrica, monopolio natural); internalizar externalidades (como la contaminación o la fertilización) para hacer costos y beneficios sociales evidentes; asegurar la provisión adecuada de bienes públicos como defensa, seguridad, imperio de la ley, pero también de otros bienes públicos socialmente valorados como la igualdad de oportunidades, la superación de la pobreza y el acceso universal a bienes meritorios (salud, educación, vivienda, cultura).

Estado y mercado se complementan cada uno en su rol y ocupando su espacio.  La definición de los límites de ambos, el tamaño del Estado, los bienes y servicios sujetos a transacciones de mercado, son materia de ley y de evolución y discusión política continua. El desarrollo económico y social y el cambio cultural deben llevar a una evolución del Estado respondiendo a los cambios en prioridades y en las posibilidades de alcanzar objetivos.

Estado Presente vs. Estado Prescindente

El sistema capitalista imperante en casi todo el globo se ha impuesto contra todas las otras alternativas alguna vez intentadas (como el socialismo, feudalismo, corporativismo). Parafraseando a Churchill se puede decir que es “el peor de los sistemas con la excepción de todos los otros que se han intentado”.  Este sistema requiere de la clara definición de derechos de propiedad y un marco legal y regulatorio que permita el funcionamiento del mercado y una eficiente asignación de los recursos. Sin derechos de propiedad bien definidos se reduce la inversión, la extranjera y la doméstica, el emprendimiento, la innovación y con ello también el desarrollo.

Un Estado minimalista impulsado por el liberalismo a ultranza se concentra en generar el marco legal que define y defiende el derecho de propiedad, pero se resta de la provisión de otros bienes públicos, como la competencia y los bienes meritorios socialmente valorados a los que nos referimos anteriormente. Estos son los que permiten construir la cohesión social, el sentido de comunidad nacional y con ello la estabilidad social y política.

Un sistema capitalista no implica necesariamente un Estado minimalista, también puede considerar sistemas de protección social y perseguir como objetivos una mejor distribución de los ingresos y la igualdad de las oportunidades entre otros bienes públicos socialmente valorados.  El liberalismo a ultranza puede ser reemplazado por otras visiones ideológicas como el liberalismo social, el social cristianismo o la social democracia, sin abandonar con ello la economía de mercado.

El Estado puede ser impulsor del crecimiento y del desarrollo, favoreciendo la creación y fortalecimiento del sistema institucional. También impulsando la cooperación público privada en temas como avances en infraestructura, innovación tecnológica, acceso a mercados de exportación.

Un Estado que busca desarrollo inclusivo que iguale oportunidades establece un sistema de redes de protección social que debe cubrir todas las etapas del ciclo vital. Un contrato social bajo la forma de un sistema de seguros, los que implican derechos y también obligaciones, puede tener diferentes dimensiones y acomodarse a distintas perspectivas ideológicas.

El desarrollo inclusivo o crecimiento con equidad, busca incorporar a toda la comunidad nacional al progreso, superando la pobreza y evitando la marginalización. Esto requiere dar acceso universal a salud y educación de calidad, creando sistemas previsionales que permitan una vejez sin pobreza, protegiendo a la infancia y evitando todo tipo de abusos de poder. Sin que ello signifique renunciar al crecimiento, la condición necesaria del desarrollo.

Estado Democrático y responsable

La democracia permite evitar el Estado totalitario e ineficiente característico de las experiencias de regímenes colectivistas.  La democracia tiene problemas y errores que se deben corregir, pero según Churchill: “es el peor de los sistemas políticos con excepción de todos los otros que alguna vez se han intentado”.

El Estado democrático también tiene imperfecciones, capturas por grupos de interés que llevan a ineficiencias y abusos. Requiere de diseño, reformas y supervisión por parte de la sociedad en lo que el proceso democrático juega un papel de vital importancia.

El sistema de seguros sociales debe financiarse con recursos escasos y de uso alternativo. La red de protección social debe ser construida sobre la base de prioridades, tomando en cuenta los costos que ella genera y los recursos que están disponibles para ello. Su financiamiento es necesariamente limitado y los “ofertones” populistas terminan en muy malas experiencias.

Los jóvenes jubilados europeos con muy pocos años de contribuciones y generosas pensiones y otros dispendios de similar naturaleza llevaron a la crisis financiera a varios países del Viejo Mundo que no implementaron políticas responsables hasta que era demasiado tarde. Los excesos del Estado de Bienestar sueco en cambio llevaron a redefinir el sistema hace algunos años, evitando la crisis al recortar el gasto público hasta en 10% del PIB.  La experiencia indica que la irresponsabilidad del Estado la termina pagando la comunidad toda, pero no todos los Estados con redes de protección social son irresponsables.

La extensión y profundidad de la red de protección social es materia de discusión democrática y de definición de políticas públicas.  El Estado Social de derechos es un marco amplio cuya definición, especificidad y evolución es materia de ley y puede variar en el tiempo con el desarrollo económico y con la evolución de las prioridades sociales, las que deben expresarse a través del proceso democrático.

Estado Eficiente vs. Estado Capturado

El Estado y sus instituciones deben estar al servicio de la comunidad nacional y no de intereses de grupos de poder que buscan y a veces logran la captura del Estado o de algunas de sus instituciones.

El clientelismo es una forma de captura que hace que el Estado sirva los intereses de las autoridades políticas vigentes y los grupos de interés afines para poder reelegirse y/o extender sus redes de poder. Un ejemplo es la generación de empleos públicos redundantes para ser repartidos entre los “clientes” y cuyo costo los paga toda la comunidad nacional; otros son los programas de gasto orientados a grupos de interés, los que obtiene las pegas para dirigirlos, o los que son favorecidos por las compras del Estado. Estos programas se justifican con grandes objetivos, pero sus logros efectivos nunca son evaluados.

El Estado eficiente sirve a la sociedad y se caracteriza porque su intervención mejora el bienestar de la comunidad en su conjunto, considerando todos los beneficios, productos y costos que su acción genera. Lo que efectivamente se evalúa en forma independiente, con alguna frecuencia y donde los resultados de la evaluación tienen consecuencias en la continuación, modificación o reemplazo de las distintas acciones o programas.

Estado pilar de la estabilidad económica y financiera.

Los países desarrollados y exitosos tienen instituciones estatales a nivel central que garantizan la estabilidad económica y financiera. Entre ellas bancos centrales independientes que pueden administrar una política monetaria que reduce las fluctuaciones cíclicas de la actividad y el empleo, y que mantiene la inflación predecible y controlada. Ellos responden por el cumplimiento de sus objetivos ante la autoridad política, pero mantiene independencia en el manejo de sus instrumentos.

La experiencia ha enseñado la necesidad de instituciones de supervisión financiera consolidada que den transparencia y credibilidad al sistema financiero y sus operaciones y que evite la toma excesiva de riesgos por parte de las instituciones financieras. Riesgos excesivos eventualmente hacen recaer en el Estado y en la comunidad buena parte de los costos de las crisis financieras que ellos originan.

Las instituciones fiscales que buscan mantener la solidez y sustentabilidad de las finanzas públicas permiten evitar crisis y preservar el acceso al endeudamiento a bajo costo, en la eventualidad que en el futuro este se haga altamente necesario. Ellas potencian la efectividad de la política fiscal en el mediano y largo plazo.

La subsidiariedad un principio mal entendido.

Si los ciudadanos o sus organizaciones pueden alcanzar adecuadamente ciertos fines, las autoridades estatales son incompetentes para intervenir en esos asuntos. Pero si están involucrados bienes públicos, externalidades o falta de competencia, entonces a la autoridad le corresponde una intervención regulatoria que sea eficiente, es decir que genere más beneficios que costos.

Cuando un asunto debe ser resuelto por la autoridad (normativa, política o económica) el principio de la subsidiariedad resalta que debe hacerlo al nivel jerárquico o de autoridad más bajo donde exista competencia o capacidad de resolver eficientemente el problema. Esto diferencia tareas entre niveles del gobierno y deja espacio para la descentralización y la actuación eficiente de gobiernos regionales y locales.

La existencia de bienes públicos globales, entre los que podemos incluir limitar el alza de la temperatura global y las alteraciones del clima asociadas, implica que algunos problemas no se pueden resolver eficazmente ni siquiera a nivel del Estado Nacional, ni menos a nivel regional, local o por parte de los privados. Bajo el principio de subsidiariedad se deberían impulsar los acuerdos internacionales para que autoridades competentes a nivel global puedan responder adecuadamente a los desafíos planteados: Proveer los bienes públicos globales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y así moderar el alza de la temperatura del globo y el cambio climático. Otros ejemplos de bienes públicos globales incluyen la lucha contra pandemias, la erradicación de enfermedades contagiosas (viruela, polio, difteria), la superación global de la pobreza y el evitar crisis financieras a nivel internacional.