Redes Criminales y Opciones de Política Pública.1

Por Mauricio Olavarría G.

1. Introducción: El problema.

            El crimen y la violencia han llegado a ser uno de los principales problemas públicos en la región por los negativos efectos que provoca para el bienestar de los ciudadanos y por los obstáculos que genera al progreso de las naciones que los sufren con mayor persistencia. Las consecuencias negativas del crimen y la violencia son de muy amplio alcance, pues afectan los prospectos de vida de personas, las relaciones sociales al interior de comunidades, la institucionalidad de los países, al sistema político y económico, las metas del desarrollo de las naciones y sus relaciones internacionales. Lo último observa toda vez que, con recurrencia, la acción de las bandas criminales desborda los límites de los Estados; las prácticas delictivas se exportan siendo asumidas rápidamente por los delincuentes locales, constituyéndose así redes criminales que operan sobrepasando las fronteras nacionales.

            El Informe Latinobarómetro (2012:3) muestra que la criminalidad y la presencia de pandillas son los principales problemas para un tercio de la población latinoamericana y que en dos tercios de los países de la región estos problemas han pasado a ser los más importantes. Ello ha llevado al PNUD (2013: 1) a notar que: “La inseguridad ciudadana se ha convertido en un reto inaplazable para el desarrollo humano de América Latina y el Caribe” (…) “Los ciudadanos de la región señalan al delito y la violencia como factores que limitan sus oportunidades reales y su derecho a vivir una vida libre de temor y amenazas”.

            El mismo Informe Latinobarómetro muestra que un tercio de los hogares de la región han sido víctimas de al menos un delito, que un 18% ha sido victimizado violentamente y que la tasa promedio de homicidios en la región es de 25 por cada 100.000 habitantes. Un estudio sobre cinco países de la región estimó los costos económicos del delito en hogares en Chile en un 2,42% del PIB, en Costa Rica en un 1,95%, un 4,78% en Honduras, 3,81% en Paraguay y 2,42% en Uruguay (Olavarría, 2015).

            Estas cifras dejan ver que la afectación al bienestar social es de gran magnitud medida en términos de la incidencia, de la percepción y de los efectos monetarios del delito. También muestra que la acción delictual priva a los ciudadanos de significativas fuentes de bienestar. Al mismo tiempo, con el objeto de evitar ser victimizados, los hogares invierten altas sumas de dinero que, de otro modo, podrían haber destinado a fines que mejoren su situación. Por último, evidencia que los Estados deben distraer significativos recursos para enfrentar el crimen, los que podrían haber sido invertidos en mejoras en el bienestar de los ciudadanos, particularmente de aquellos más vulnerables.

            Estas graves afectaciones al bienestar ciudadano demandan la intervención de los Estados. Dichas intervenciones, sin embargo, con cierta recurrencia no alcanzan la efectividad que los ciudadanos esperan, lo que conlleva la pérdida de confianza en el funcionamiento institucional de los respectivos aparatos públicos. Ello hace necesario expandir el conocimiento sobre el comportamiento criminal y nos obliga a que las políticas públicas para enfrentarlo estén basadas en evidencia, de modo de abrigar esperanzas la afectación al bienestar social es de gran magnitud que ellas podrán alcanzar aceptables niveles de efectividad en esa tarea.

            El presente documento no busca originalidad en plantear nuevas hipótesis o evidencia acerca de las acciones criminales, sino utilidad. Con esa finalidad, busca caracterizar la acción criminal y el contexto propicio que la hace surgir o desarrollarse, el estado del conocimiento y la evidencia sobre este fenómeno y, finalmente, pretende en base a ello identificar algunos tipos de intervenciones para enfrentarla.

 2. Crimen Organizado y Delincuencia Común.

            Ha sido recurrente en el pasado establecer una diferenciación entre delincuencia común y crimen organizado. La noción de crimen organizado se asociaba a la idea de “una organización jerárquica, dotada de un núcleo central de comando, de una división interna de roles y que persiste en el tiempo” (Becucci y Massari, 2003: 78). Sin embargo, nueva evidencia indica que “el crimen organizado actual funciona en red, con grados altos de descentralización y especialización (…) ya no son estructuras criminales, sino redes del crimen” (Ávila, 2012: 38-39).

            Conforme a ello, la definición que da la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional habla de “grupo delictivo organizado” y por tal se refiere a:

“un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves … con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material” (…) “por ‘grupo estructurado’ se entenderá un grupo no formado fortuitamente para la comisión inmediata de un delito y en el que no necesariamente se haya asignado a sus miembros funciones formalmente definidas ni haya continuidad en la condición de miembro o exista una estructura desarrollada” (ONU, 2004: 5).

            Sain (2009: 27) argumenta que lo que distingue al crimen organizado de la delincuencia común es “la estructuración con cierta permanencia temporal de un grupo o banda delictiva que cuenta con un cierto desarrollo operativo y logístico”. Sin bien conceptualmente se puede establecer tal distinción, en los hechos las diferencias entre ellas son cada vez más difíciles de precisar dado que, en un mundo globalizado, ha ido emergiendo cada vez con mayor persistencia el fenómeno de las redes criminales, en las que ocurre una asociación entre los “grupos delictivos organizados”, con frecuencia transnacionales, y la delincuencia común. A este respecto, Ávila ha anotado que:

“El crimen organizado subcontrata a la delincuencia común para cumplir funciones operativas en los niveles más visibles de las actividades ilegales. Así, las grandes disputas entre organizaciones criminales por el control de diferentes zonas urbanas y ciudades han ido dando paso a un sistema bastante complejo de contratación de servicios, que se hace bajo el principio de ‘tolerancia criminal’, es decir del sometimiento total se ha pasado a una serie de interdependencias entre estructuras criminales”. (2012: 32)

            Una segunda característica del crimen organizado o redes criminales actuales, es que la diferencia entre legalidad e ilegalidad se torna crecientemente difusa. Forgione (2010) señala que, del total de la recaudación obtenida por actividades delictivas, entre el 30 y el 40% se queda en el ámbito de la ilegalidad mientras que el resto se orienta a actividades lícitas en la economía formal.

            Las actividades que son recurrentemente reportadas como aquellas por las cuales estas redes obtienen ingresos son el narcotráfico; el tráfico de sustancias químicas o radioactivas; el comercio ilegal de armas; el tráfico de personas incluyendo la trata de personas para prostitución, explotación sexual, explotación laboral, esclavitud o trabajos forzados; la extracción y/o tráfico de órganos, tráfico de animales y abigeato a gran escala; el comercio ilegal de joyas y obras de arte. La llamada delincuencia común aparece como el socio local de las redes internacionales para perpetrar los delitos señalados, a los que se agregan hurtos, robos, secuestro, extorsión, y una amplia gama de delitos económicos entre los que recurrentemente se señalan las estafas y fraudes. El modo en que los ingresos obtenidos por estas actividades ilícitas son canalizados hacia la economía formal es la figura del “lavado de dinero”, que es aquella “actividad que busca convertir el dinero obtenido a través de un acto ilícito en bienes y servicios lícitos que no pueden ser rastreados a través del delito subyacente” (Arroyo 2012: 156). De este modo, el lavado de dinero también pasa a constituirse en un delito asociado a la acción criminal.

            La tercera característica que emerge de los análisis sobre las redes criminales es que estas florecen en contextos de debilidad institucional. Bagley (2008: 109) afirma que “el crimen organizado prospera de la mejor manera en contextos proveídos por Estados débiles” lo que se debería a la falta de “capacidad de las autoridades estatales para gobernar legítimamente, para hacer cumplir la ley sistemáticamente, y administrar justicia de manera efectiva en todo el territorio nacional”. Flores y González (2008: 60) anotan que las redes criminales “pretenden usar las herramientas del Estado a su favor, no sustituirlo de manera integral (y que para ello) un elemento fundamental para su desarrollo sea la corrupción estatal”. Rojas (2008: 95 y 101) agrega que “la debilidad institucional del Estado (…) posibilita una mayor erosión del Estado por parte del crimen” y que “los países más pobres y con mayores niveles de desigualdad son más vulnerables a la corrupción y, por lo tanto, a la erosión de su precaria institucionalidad”.

            Aunque la corrupción también se da al interior de las organizaciones privadas, los análisis que la vinculan a las actividades criminales tienden a enfatizar aquella que se da en los organismos públicos, pues son estos los encargados de hacer cumplir las normas del Estado de Derecho. La corrupción es una práctica que altera el sistema de incentivos de una organización o sistema formal, orientándolos hacia fines particulares, no estatuidos en su conjunto de objetivos formalmente declarados. La Iglesia Católica (2006) llama a no olvidar “que la corrupción implica un conjunto de relaciones de complicidad, oscurecimiento de las conciencias, extorsiones y amenazas, pactos no escritos y connivencias que llaman en causa, antes que, a las estructuras, a las personas y su conciencia moral”.

            En el caso de las organizaciones públicas, la corrupción reorienta su funcionamiento hacia fines privados generando excepciones en la aplicación de la juridicidad estatuida. Con ello las instituciones dejan de atender los intereses generales a los que, de acuerdo a la constitución y las leyes, deben orientar su acción. También pueden ocurrir casos de corrupción a gran escala, como cuando altos actores políticos son sobornados para aprobar leyes que favorecen intereses específicos. En el ámbito de las organizaciones privadas, a la vez que la corrupción altera su capacidad para lograr los fines lícitos que ha declarado2, también vulnera el sistema de confianzas intra y extra-organizacional.

            En el caso de América Latina, la corrupción tendría raíces históricas que se ubicarían en el sistema legal colonial que España heredó a la región. Según Fajardo (2002), el sistema burocrático del imperio español disponía de normas ambiguas y antitécnicas, no incentivaba el emprendimiento, desarrolló prácticas clientelares y era mal pagada, todo lo cual favoreció el florecimiento de conductas corruptas. Así, como consecuencia de este legado histórico, pareciera que la corrupción tiene un enraizamiento profundo en América Latina. Lo anterior hace complejo su enfrentamiento, pues implicaría que al menos una parte significativa de sus prácticas han sido internalizadas en la cultura y, con ello, han pasado a ser consideradas como modos normales de relacionamiento con los agentes públicos.

            Una cuarta característica del desenvolvimiento de las redes criminales es su vinculación al desarrollo de la economía informal, un espacio de intercambios comerciales al margen de la ley y que no logra ser regulado, controlado o registrado por los órganos del Estado. De Soto (1986) y Hart (1990) argumentan que informalidad no es sinónimo de crimen, pues ella también incluye la capacidad de emprendimiento, innovación, supervivencia y superación de la miseria que mostraban quienes desarrollaban actividades económicas al margen de las regulaciones estatales. Aunque actividades no delictuales se desarrollan en el contexto de la economía informal, también se canalizan en este espacio algunas transacciones que son el resultado económico de las actividades de las redes criminales. Adler Lomnitz (2003:135 y 141) argumenta que: “el sector informal no es homogéneo [y que hay] manifestaciones de la informalidad que se relacionan con la esfera criminal en la forma de redes informales organizadas, que operan local e internacionalmente, y que se dedican a actividades definidas como criminales”.

            Lo que revela este breve recuento es que los niveles de delito de una determinada sociedad sería más bien la consecuencia de la actividad de redes criminales, las que florecen en espacios de informalidad y precariedad institucional. Estos contextos generan condiciones favorables para que las redes criminales puedan desarrollar sus actividades delictuales y comercios ilícitos, obtener sus ganancias y canalizarlas hacia la economía formal a través del lavado de dinero y la corrupción de agentes públicos.

            Aunque informalidad no es sinónimo de delito, ella genera un espacio para que actividades ilícitas se desarrollen, por lo que es conveniente dar un vistazo a la relación entre informalidad y crimen.

3. Informalidad y Crimen.

3.1 Acerca de la economía informal

            La economía informal ha ido siendo estudiada crecientemente desde que los trabajos de De Soto (1986) y Hart (1990) llamaron la atención acerca de la capacidad de emprendimiento, innovación, supervivencia y superación de miseria que mostraban quienes desarrollaban actividades económicas al margen de las regulaciones estatales. Ello ha contribuido a generar una visión más amplia de la informalidad, mostrando su contribución a la subsistencia de la población y dejando de lado las imágenes que sólo resaltaban sus vínculos con la ilegalidad y el delito.

            Variadas denominaciones han sido expresadas en la literatura especializada para referirse a la economía informal. Feige (1990) señala que el concepto se refiere a “las acciones de los agentes económicos que no adhieren a las normas institucionales establecidas o a las que se niega su protección”. Por su parte Castells y Portes (1989:12, citado en Portes y Haller 2004: 10) la definen como “todas las actividades generadoras de ingresos no regulados por el Estado en entornos sociales en que sí están reguladas actividades similares”. También Mario Vargas Llosa (1986: xviii) ha señalado que la economía informal es “una respuesta popular, espontánea y creativa ante la incapacidad estatal para satisfacer las aspiraciones más elementales de los pobres”. En el mismo sentido, De Soto (1986) resalta la capacidad de emprendimiento de la economía informal que – a la fecha del estudio – manejaba el 95% del transporte público en Lima, había levantado el 85% de los mercados de la capital peruana, en la que el 90% de las casas no tenían los permisos de edificación requeridos por el Estado, daba empleo al 48% de la población económicamente activa y representaba el 39% del PIB peruano.

            Portes y Haller (2004) señalan que las transacciones llevadas a cabo en el contexto de la economía informal se sostienen en redes sociales basadas en la confianza recíproca resultante de la pertenencia a una misma estructura social, en sentimientos comunes y en la expectativa de que la violación de estas normas y códigos implícitos será castigada con la exclusión de dichas redes sociales y de transacciones futuras. En una estructura social que funciona al margen de la institucionalidad del Estado, este tipo de sanciones puede llegar a ser más efectiva de aquellas que se derivan de las normas formales.  Sobre ello, Adler Lomnitz agrega sobre la economía informal que:

“utiliza formas tradicionales – las redes sociales horizontales o verticales – basadas en definiciones culturales de ‘confianza’ y ‘lealtad’, como el campo en el que se dan los intercambios informales. Estas actividades no se producen al azar o caóticamente, sino que siguen reglas estrictas de sociabilidad fundadas en normas culturales”. (2003: 136)

            Asimismo, es preciso notar que, al igual que la economía informal, la economía ilegal se basa en redes sociales establecidas, normas y códigos de conducta que promueven la confianza y la cooperación entre sus participantes.

            El establecimiento de redes sociales de confianza y cooperación es lo constitutivo de lo que varios cientistas sociales han llamado capital social. Fukuyama (2003: 37) argumenta que éste consiste en “normas o valores compartidos que promueven la cooperación social”. Durston (2003) define al capital social como el contenido de relaciones sociales que combinan actitudes de confianza con conductas de reciprocidad y cooperación, las cuales proporcionan mayores beneficios comparativos a quienes lo poseen. De modo similar, para Streeten (2002) el capital social es un agregado de confianza, redes sociales – horizontales y verticales – y normas.

            Pero así como el capital social tiene efectos favorables, también se le atribuyen efectos contraproducentes. Dasgupta (2000) señala que el capital social no es un bien público como a menudo se sostiene, sino un bien privado que tiene externalidades positivas y negativas. El agregado de confianza, redes sociales y normas puede ser puesto a disposición de causas socialmente deseables, como generar un mayor bienestar a grupos sociales en precarias condiciones, sin que ello afecte el bienestar de otros grupos sociales, pero también las “redes e interacción social pueden provocar ilegitimidad, sobornos, corrupción, nepotismo, compadrazgo3 y crimen” (Streeten 2002). Sobre el particular, Fukuyama (1995, citado en Streeten 2002) argumenta que las organizaciones criminales han surgido en aquellos lugares en que los impulsos naturales de sociabilidad no han encontrado estructuras sociales legítimas en las cuales expresarse.

            De este modo, lo que refleja este breve análisis es que la estructura de relaciones y confianza en que se funda la economía informal puede dar origen a emprendimientos con resultados sociales deseables y no deseables, o males sociales, como es el ámbito propio de la economía delictual.

3.2 Informalidad y crimen: límites difusos.

            Aunque conceptualmente sea posible establecer diferencias entre la economía informal y delictual, en la práctica quienes desempeñan estas actividades pueden estar en los dos ámbitos o, incluso, desarrollar actividades formales. Solís y Fogleson (2008: 23) argumentan que: “El crimen organizado, pese a ser una expresión perversa e indeseable, se había llegado a convertir (en América Latina) en una fuente bastante confiable de empleo remunerado para poblaciones sometidas desde hace mucho a la incertidumbre de la economía informal”.

            Sobre este punto, Freeman (1999) muestra que algunos delincuentes realizan actividades ilegales y trabajo remunerado a través del tiempo, dependiendo de las oportunidades que se les presenten. Inclusive, algunos experimentados traficantes de drogas tienen trabajos que no son ilegales4, posiblemente como resguardo de aquellos periodos en que la actividad se vuelve más riesgosa. En el caso centroamericano, el 57% de los pandilleros guatemaltecos tiene un empleo remunerado, siendo esta cifra un 62% para los salvadoreños, 27% para los hondureños, el 65% para los nicaragüenses y el 28% para los costarricenses. Se trata de empleos de baja calificación como panaderos, pintores, carpinteros, albañiles, mecánicos, comercio y similares (Demoscopía sin fecha). El mismo documento señala que el 45% de los mareros guatemaltecos y 83% de los mareros hondureños y salvadoreños contribuyen económicamente a su hogar.

            De este modo, entonces, habría cierta fluidez – o porosidad, como señala Freeman (1999) – entre los límites de la economía formal, la informal y la delictiva. Quienes participan de la economía delictiva, también pueden desarrollar actividades en los otros dos ámbitos.

3.3 Los efectos negativos de la informalidad.

            Sain (2009: 16) señala que las sociedades con mayores niveles de criminalidad, “como la mayoría de las sociedades latinoamericanas, están atravesadas por extendidas prácticas sociales ilegales y por una fuerte legitimación social de ello”. Según un estudio de Demoscopía del año 2007, las maras y/o pandillas tienden a ser vistas por sus integrantes como una “familia” en la que “han obtenido protección, solidaridad, mayor confianza, mayor madurez y cariño” (Demoscopia, 2007: 14). Según el mismo estudio las pandillas juveniles centroamericanas son estructuras dinámicas, jerarquizadas, territoriales y descentralizadas, en las que hay apropiación de símbolos que promueven y refuerzan la identidad grupal. También se observa un desarrollo de normas y códigos de conducta, cuya no observancia acarrea sanciones para el infractor.

            Los efectos negativos que generan las maras para la convivencia social, se expresan en la comisión de delitos, consumo y tráfico de drogas, violencia, extorsión y vínculos con el crimen organizado (Demoscopía, 2007). El 78% de los comerciantes y vecinos de barrios controlados por las maras afirma que estas pandillas están involucradas en muertes por encargo, tráfico de drogas, secuestro, extorsión y cobro de “impuestos” a vecinos y comerciantes, asaltos y robos, amenazas, ventas de municiones y tráfico de armas. Lo anterior a su vez es confirmado por el 93 por ciento de los ex pandilleros entrevistados por Demoscopía (sin fecha). El mismo documento señala que el 67% de los ex mareros costarricenses entrevistados, el 37% de los nicaragüenses, el 65% de los salvadoreños, el 88% de los guatemaltecos y el 88% de los hondureños confirman la existencia de pagos de las maras a la policía por sobornos, información y similares.

4. Claves conceptuales para abordar el problema.

            La literatura especializada, basada en una diversidad de enfoques teóricos, ha ido identificando aspectos claves de la actividad criminal que son útiles para el diseño de políticas públicas orientadas a enfrentar este mal social.

            Desde la escuela clásica del análisis de la actividad criminal, los famosos trabajos de Becker (1968), Ehrlich (1973 y 1996) y posteriormente el de Fanjzylber, Lederman y Loayza (1998) sugieren que alguien se involucraría en actividades criminales cuando las recompensas superan los costos de esas actividades. Las implicancias de estos modelos apuntan a que una mayor efectividad policial, de los tribunales y más severidad en las penas pueden actuar como disuasivo de la actividad criminal. Ehrlich (1973: 560), por ejemplo, concluyó que había un efecto disuasivo producto de las acciones para hacer cumplir la ley (law enforcement) sobre todos los crímenes. Asimismo, la tasa de delitos específicos se correlacionaba positivamente con las estimaciones de ganancias relativas y aparecía negativamente correlacionada con los costos asociados a la actividad criminal, lo cual se relaciona con el hecho de que quienes cometían robos de moradas o hurtos evitaban riesgos. La posterior literatura, sin embargo, relativizó dichos hallazgos al encontrar que había un problema de endogeneidad en las variables referidas a los niveles de disuasión y severidad de las penas con respecto a los niveles de criminalidad (Taylor, 1978, citado en Glaesser, 1999).

            Asimismo, también serían precursores de la criminalidad y conductas violentas la existencia de desventajas sociales, falta de oportunidades o la presencia de barreras para que determinados grupos puedan alcanzar metas percibidas como comunes al resto de la sociedad. Dado que estos grupos tienen menos acceso a las fuentes de oportunidades y bienestar, se produciría una brecha entre sus aspiraciones y los medios que disponen para alcanzarlos, lo que los llevaría a ocupar cualquier medio que estuviera a su alcance para lograrlo, incluyendo medios ilegítimos o ilegales.

            La evidencia disponible muestra que existiría una asociación entre crimen, pobreza y desigualdad (Huang y otros, 2004; Burdett y otros, 2003; Fajnzylber y otros, 2002; Kelly, 2000; Imrohoroglu y otros, 2000; Bourguignon, 1999), que quienes se involucran en delitos de mayor connotación social presentan acusadamente bajas tasas de escolaridad, deficiente historial laboral, bajos salarios (Machin y Meghir, 2004; Levitt, 2001; Imrohoroglu y otros, 2000), provienen de hogares vulnerables y con problemas sociales agudos (Acero y otros, 2007; Farrington y otros, 2006; Levitt, 2004). Así, el prospecto de esta estas personas es de empleos de baja productividad e ingresos mínimos.

            Por ejemplo, un estudio que analiza la vulnerabilidad socio – delictual halló que las variables que más persistentemente se asociaban a ella eran la baja escolaridad, el analfabetismo, el bajo rendimiento y repitencia escolar, el bajo ingreso, el hacinamiento y la violencia intrafamiliar (Araya, 2009). De este modo, una suma de dinero o especies que pueden ser consideradas de valor no significativo para estratos medios o altos, pueden ser vistas como suficientemente atractivas como para delinquir ante los ojos de personas de alta vulnerabilidad.

            Un estudio de Reuter y otros (1990, citado en Freeman, 1999) analizó el ingreso a lo largo de la vida de los vendedores de droga en Washington DC. El trabajo concluyó que, en general, estos comerciantes pasaban de uno a tres años en la cárcel, pero que sus ganancias en los años de libertad eran suficientemente cuantiosas como para justificar su opción por el crimen, incluso descontando su aversión al riesgo. Un estudio de Levitt y Venkatesh (2000) difiere de estos resultados, pues concluye que el ingreso promedio de quienes se involucran en el tráfico de drogas es apenas superior a los que se obtienen de actividades no delictivas, que la distribución de la renta favorece fuertemente a los jerarcas de las pandillas y que los ingresos del rango inferior son menores al salario mínimo del mercado formal.

            El estudio de Demoscopía (sin fecha) indica que las pandillas de la Zona 19 de la Ciudad de Guatemala obtuvieron ingresos por US$210.000 mensuales durante el año 2007, sólo en el rubro de extorsiones – “pago de impuestos por parte de vecinos y comerciantes” a bandas criminales – y que, dependiendo del país, una pandilla de barrio puede recaudar, por el mismo rubro, entre US$1.200 y US$1.500 semanales.

            Luego de una extensa revisión de literatura, Freeman (1999: 3.551) concluye que casi todos los análisis muestran que, basado en el valor de la hora de trabajo en un período de tiempo acotado, los ingresos que se obtienen por actividades delictivas son mayores que lo que se obtendría en una actividad no criminal. No obstante, dado que el trabajo criminal es intermitente y riesgoso, los ingresos anuales de un delincuente serían menores de los que obtendría de una actividad lícita.

            Una variante del enfoque racional clásico lo constituye la teoría de las actividades rutinarias. Según esta perspectiva, la concurrencia simultánea, en un mismo lugar, de alguien dispuesto a cometer un delito, de una víctima desprevenida (persona o propiedad) y la ausencia de mecanismos de protección o vigilancia serían circunstancias que favorecerían la ocurrencia de un hecho delictual. Así, los mecanismos preventivos del delito apuntan a impedir que estas tres variables concurran, lo que se traduce en recomendaciones que apuntan a tener mayor y mejor inteligencia policial que brinde información y vigilancia sobre bandas criminales, mayor y mejor patrullaje de los sitios de concentración delictual y el establecimiento de mecanismos de protección y control de potenciales blancos de la acción delictiva.

            Por otro lado, la teoría de la anomia y del desorden social señala que la mantención de la estabilidad, integración y orden social generarían la aceptación del mismo, favoreciendo así el acatamiento de las normas y leyes que lo rigen. La falta de orden e integración generaría un quiebre en los controles sociales e interacciones sin apego a leyes y normas colectivas, lo que sería un precursor de las conductas delictuales. De este modo, Akers (1997) predice que, entre menos cohesión y apego a las normas, mayores serán las barreras para el acceso al bienestar en una comunidad, aumentando consecuentemente los niveles de delincuencia en ella.

            La teoría del aprendizaje social argumenta que la conducta criminal es aprendida en la interacción con personas que presentan un involucramiento delictual. En esta interacción se promueven actitudes contrarias a los valores socialmente aceptados, se favorecen conductas de disruptivas del orden social y del quebrantamiento de la ley, y se adquiere el dominio de prácticas, racionalidad y actitud delincuencial (Sutherland, 1947).

            El enfoque ecológico del delito indica que hay espacios urbanos5 que concentran características de desorden social, haciéndolos más propensos a que se desarrollen actividades delictuales en ellos. El desorden social sería característico de ambientes de desventaja social, áreas en ruinas o en mal estado de conservación, interacciones sociales que quebrantan la ley y valores aceptados extensamente en la sociedad, e incapacidad de la comunidad para orientar los comportamientos de niños y jóvenes. De acuerdo a Sampson (2003), la existencia de mecanismos de control informal y cohesión social permitirían contener la acción de las redes delictuales en estos territorios. A su vez, estos mecanismos serían el resultado de expectativas compartidas y de la común voluntad de intervenir en función del bien común del barrio. Así, entonces, la confianza entre quienes comparten un territorio sería un factor clave en el desarrollo de mecanismos de control social informal y cohesión social.

            En esta línea, un estudio sobre la capital de Chile mostró que la concentración de desventajas sociales, desorden social y deterioro físico, junto a la presencia de actitudes que contrarían valores sociales dominantes se asocia a una mayor probabilidad de ocurrencia de delitos. En el mismo trabajo se concluye que el desarrollo de la confianza entre vecinos opera como mecanismo preventivo de la ocurrencia de delitos a nivel de barrios (Olavarría y Allende, 2014).

            Visto en perspectiva, los enfoques conceptuales revisados proveen de perspectivas analíticas que, tomadas en conjunto, permiten idear intervenciones de política pública de amplio espectro orientadas a enfrentar la acción de redes criminales.

5. Opciones de Política Pública.

            Las secciones precedentes han mostrado que el fenómeno criminal se constituye como un entramado de interacciones en las que en determinadas ocasiones se activan vínculos entre personas con el propósito de cometer un hecho delictual. La activación de estos grupos implica el establecimiento de jerarquías, asignación de roles, ejecución de tareas específicas y distribución de ganancias, aunque no necesariamente implica mantener los vínculos luego de perpetrar el acto delictual que dio origen a la organización criminal. Adicionalmente, muestra que, aunque hay rivalidades, también hay una propensión a establecer negociaciones y acuerdos entre los grupos. Con frecuencia se produce un relacionamiento entre grupos criminales internacionales y nacionales, en virtud del cual estos pueden ser los socios locales de aquellos para la ejecución de actos delictivos. Así, el surgimiento de esta realidad ha ido haciendo evolucionar la conceptualización desde crimen organizado a redes criminales.

            A su vez, la revisión de los aportes de cientistas sociales permite generar políticas públicas basadas en evidencia que, como tales, podrían permitir mayores grados de efectividad en las acciones destinadas a enfrentar este mal social.

5.1 Medidas a gran escala.

            Un área de intervención, más bien “macro”, que surge del contraste de la actividad de las redes criminales con la evidencia científica disponible, es la necesidad del fortalecimiento y creación de capacidades institucionales en los distintos países. Esta es una intervención de amplio espectro que apunta generar marcos normativos, procedimientos y prácticas de relacionamiento entre el Estado y los ciudadanos que permitan profundizar la democracia. Consecuentemente, se daría cabida a la natural expresión de demandas y aspiraciones ciudadanas a fin de diseñar e implementar políticas orientadas a darles satisfacción en un marco de responsabilidad fiscal y efectividad estatal.

            Esta amplia gama de intervenciones va desde la posibilidad de que cada habitante del territorio pueda disponer de una cédula de identidad para poder ser reconocido institucionalmente, participar de los procesos formales estatuidos por el Estado y acceder a los servicios que este provee, hasta el establecimiento de mecanismos regulatorios de la actividad económica.

            Entre las políticas de fortalecimiento institucional con efecto sobre las actividades que desarrollan las redes criminales se cuentan, preferentemente, las de transparencia y acceso a la información en poder de los órganos del Estado y las que refuerzan los mecanismos de probidad y responsabilización de los agentes públicos. También incluyen aquellas que permiten crear, reforzar, expandir y generar capacidades y condiciones para que el desempeño de los funcionarios públicos alcance altos niveles de efectividad.

            Las normas sobre transparencia, acceso a la información pública y probidad pueden ser vistas como bienes públicos que establecen mecanismos de control social, desincentivan prácticas corruptas, permiten una vinculación más horizontal y efectiva entre los ciudadanos y el Estado, y que, en fin, aportan legitimidad al funcionamiento del sistema democrático (Olavarría, 2012).

            A su vez, los mecanismos de responsabilidad obligan a que las autoridades rindan cuenta de los resultados de su gestión y de cómo los lograron, constatando también el derecho y el deber ciudadano de controlar la acción de las autoridades (Bresser-Pereira 2000). Estos mecanismos hacen referencia a los clásicos controles políticos que ejercen los parlamentos, a los controles procedimentales que ejercen los órganos contralores, al control por resultados que se ha ido expandiendo como consecuencia de la difusión de prácticas de evaluación de programas, y a la extensión y profundización del control social como resultado de la mayor disponibilidad de mecanismos de transparencia y acceso a la información pública.

            Asimismo, las iniciativas orientadas a crear y expandir capacidades en el Estado necesitan, por un lado, basarse en acciones de formación y entrenamiento en sistemas de gestión que muestran evidencia de efectividad. Por otro lado, implica que tales sistemas generen incentivos para que los funcionarios orienten su accionar al interés público y sancionen las prácticas que se aparten de ello. También se busca que generen estabilidad laboral y protejan a los servidores públicos de presiones políticas, propiciando que el reclutamiento, ingreso y promoción de los empleados públicos esté basado en el mérito y el rendimiento. Por último, es menester que se eviten tanto las sobre-regulaciones como las sub-regulaciones, toda vez que ambas amplían el espacio para la corrupción.

            Entre las iniciativas que corresponden al ámbito institucional de acción también se encuentra la formulación de leyes que identifican las conductas delictivas y establecen sanciones para ellas. Este es un espacio controversial, que va desde las opciones más punitivas hasta las más garantistas. Las decisiones legislativas habrán de considerar tanto la realidad de cada país como la probabilidad de efectividad de los diseños legales atendida la evidencia disponible. Es decir, si legislación más dura actúa realmente como disuasivo de la conducta criminal, si la cárcel es un factor de incapacitación efectivo o si es un ámbito de promoción de comportamientos delictuales, y qué tipo y en qué casos las sanciones alternativas presentan un mejor pronóstico de interrupción de trayectorias delictivas.

            En este espacio también se ubican las intervenciones que apuntan a dotar de mayor efectividad a los órganos jurídicos y las acciones de política carcelaria. El funcionamiento expedito, insesgado, acucioso y eficiente de los tribunales, fiscalías y defensorías es una condición necesaria para que la acción estatal de combate al crimen pueda ser efectiva.

            Desafortunadamente, con mucha mayor frecuencia que la que un alma misericordiosa está dispuesta a aceptar, existen prácticas que contrarían el recto funcionamiento del aparato jurisdiccional y que se transforman, en los hechos, en un aliciente a la acción delincuencial. La eternización de juicios, los fallos sin fundamentos o con argumentación débil e imprecisa, el archivo de causas, las decisiones de no perseverar en la persecución de delitos, los casos de identificación errónea sin corrección, las declaraciones y confesiones falsas, los errores periciales, así como otras conductas impropias de los jueces, fiscales, defensores y otros agentes del Estado son algunas de las prácticas que debilitan sensiblemente la política de control del crimen y que causan los bajos niveles de confianza de la ciudadanía en estos órganos.

5.2 Medidas a pequeña y mediana escala.

            Un área de intervención intermedia incluiría a las políticas sociales y sus efectos sobre la prevención del crimen. Este tipo de programas apuntan a reducir la probabilidad de involucramiento criminal de personas en situación de riesgo socio-delictual. Las políticas de prevención social del delito incluyen la cobertura y mejoramiento de la calidad de los servicios públicos al que acceden los sectores más carenciados de la sociedad, como educación o salud; el perfeccionamiento de mecanismos de habilitación y reinserción laboral; la expansión de las oportunidades de empleo decente; el emprendimiento para grupos en riesgo social; las intervenciones focalizadas de apoyo psico-social para jóvenes infractores de ley y sus familias, y los programas de tratamiento de adicciones y similares.

            El objetivo de estas intervenciones es expandir capacidades, ampliar oportunidades, promover valores sociales de amplia aceptación y generar apego y respeto a las normas de convivencia social democráticamente adoptadas entre población en riesgo socio-delictual. En este ámbito también se desarrollan normalmente programas de práctica deportiva y recreación a través de los cuales se diseminan valores y se promueven conductas de respeto a las normas e integración.

            En un espacio micro es donde se ponen en práctica las estrategias de prevención situacional del delito. Este es el ámbito conceptual y territorial de intervención más próximo a donde se desencadenan y ocurren los hechos delictuales y, en consecuencia, en que las acciones de fortalecimiento institucional y construcción de capacidades dejan ver sus resultados. Por ello, este tipo de intervenciones deben lograr niveles crecientes de efectividad policial, tanto en el trabajo de inteligencia, como en los de disuasión y control.

            La política carcelaria, por otro lado, se focaliza en aplicar el castigo decidido por los tribunales de justicia, con respeto a los derechos de las personas que los han recibido. No obstante, al mismo tiempo requiere propender a evitar el contagio criminógeno con medidas de segregación carcelaria y establecer mecanismos de reinserción social. Así, por un lado, la política carcelaria necesita un diálogo fluido con las políticas de fortalecimiento institucional, en el sentido de poder aplicar medidas alternativas para primerizos y personas con escaso compromiso delictual, de modo que los esfuerzos de interrumpir trayectorias criminales puedan ser exitoso. Por otro lado, debe articularse con la política social de modo de generar posibilidades ciertas y crecientes de reinserción social.

            De este modo, vemos que el combate contra las redes criminales en un sistema democrático es una política pública que considera intervenciones de amplio espectro, a niveles niveles macro, meso y micro. Se trata de hacer converger acciones de fortalecimiento institucional, creación y expansión de capacidades estatales, programas sociales orientados a prevenir el involucramiento criminal e interrupción de trayectorias delictuales, estrategias de prevención situacional del delito, acciones orientadas a generar una mayor efectividad de los órganos jurisdiccionales y el concurso de una política carcelaria orientada a prevenir el contagio criminógeno y propiciar la reinserción social.

6. Corolario.

            La delincuencia que hoy observamos es un fenómeno que ha venido mutando, que se ha vuelto crecientemente complejo, con limites porosos entre lo formal, lo informal y lo delictivo, y con asociaciones entre grupos y personas que trascienden las fronteras de los Estados que han llegado a ser caracterizadas como redes criminales. El efecto de la actuación de estas redes criminales ha sido devastador, no sólo por los delitos cometidos o el costo económicos que ellos generan para los hogares, el Estado y la sociedad, sino también por el negativo y desolador efecto que generan sobre la institucionalidad de los países y la vigencia del Estado de Derecho.

            Este panorama nos lleva a una urgente necesidad de implementación de políticas públicas que puedan abordar este problema con efectividad. Ello nos lleva necesariamente a recoger el conocimiento disponible y a diseñar políticas sobre la base de evidencia robusta.

            Esa evidencia muestra que las intervenciones del Estado deben asumir caracteres de integralidad, coherencia, coordinación y adaptabilidad a las circunstancias en que ellas serán implementadas. Ello implica que la política pública orientada a enfrentar el fenómeno criminal debe traducirse en una variedad de programas que aborden sus distintas facetas, pero que, en su conjunto, lo hagan integralmente. Esto exige que cada programa guarde coherencia con el todo y que la implementación se desate en coordinación entre ellos, cuestión de lograr altos niveles de efectividad.

            Así, la política pública sobre crimen es una intervención multinivel del Estado, que requiere de acciones a nivel macro, sobre el diseño institucional, acciones a nivel meso, que permitan el desenvolvimiento de la política social preventiva y de interrupción de trayectorias criminales, y de acciones a nivel micro que apunten a prevenir y disuadir la ocurrencia de actos delictuales. A su vez, el requerimiento de efectividad y el imperativo de integralidad reclaman que estas acciones se desarrollen coetáneamente, con el aporte de alto rigor profesional y compromiso de todos los órganos y agentes públicos que concurren a la implementación de la política.

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1. Una versión anterior de este artículo fue publicada en Cristina Calvo, Humberto Shikiya y Deivit Montealegre. 2017. “Ética y Economía: la relación desdeñada. Aportes camino al G-20 2018 en el marco de la agenda 2030. Diálogo de alto nivel sobre arquitectura financiera internacional: ética y economía”, pp. 185-213. Ginebra: Globethics.net.

2. La corrupción no es una actividad que solo afecte a los organismos público. Recuérdese los casos de Enron, en Estados Unidos, los sobornos a futbolistas para influir en los resultados del juego por parte de redes ilegales de apuestas, o los eventos de la FIFA que llevaron a la destitución de su presidente y de la alta dirigencia de la CONMEBOL.

3. Por ejemplo, en el caso de América Latina, Fukuyama (2003) señala que el grueso del PIB regional está producido por empresas de propiedad familiar pertenecientes a un reducido círculo, en las que el personal se recluta en base al parentesco. Esto se debería a la crisis de confianza que habría en la región, por lo que a falta de ella se recurre a la familia y a un estrecho círculo de amistades íntimas. Ello, a su vez, se replicaría en el ámbito político y de gestión del Estado, lo que daría paso al nepotismo, corrupción y depredación del Estado por intereses de grupos.

4. Freeman (1990) utiliza la expresión “legal jobs”. Aquí se ha preferido usar la expresión “trabajos que no son ilegales”, porque el trabajo de Freeman no hace referencia a una diferenciación entre economía informal y economía ilegal.

5. Este enfoque normalmente se concentra en el análisis del delito en barrios.

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